por Milagros Rivera Sánchez[2]
En el 2002, la Ley General de Telecomunicaciones de Chile cumple veinte
años. Chile, pionero en la privatización de las telecomunicaciones, comenzó a
impulsar ese sector hacia la competencia abierta e indiscriminada en el 1982.[3]
Veinte años más tarde, muchos países están aún moviéndose en esa dirección,
algunos con más éxito que otros. Por ejemplo, de acuerdo a la Unión
Internacional de Telecomunicaciones la competencia abierta en ese mercado
existe solo en 16 países (Tabla 1). Chile es uno de ellos.
EN la reforma de las telecomunicaciones hay tres componentes importantes: La
privatización de la industria, la introducción de competencia y la creación de
un ente regulador independiente.[4]
En particular, la creación de un ente
regulador independiente y experto aumenta la posibilidad de se establezcan
reglas y leyes que promuevan competencia justa entre los proveedores de
servicios de telecomunicaciones.
De acuerdo a investigadores de política
reguladora, es importante que el sector regulado perciba que las reglas del
juego son justas. De lo contrario, las empresas pueden perder confianza en el
regulador y reevaluar sus inversiones.[5]
Por lo
tanto, la regulación de las telecomunicaciones puede impactar de manera
significativa la economía de un país y en muchos casos el regulador actúa como árbitro, balanceando los intereses
de las empresas dominantes con los de las empresas que están tratando de entrar
al mercado.[6]
El problema es que muchos países en
desarrollo tienen poca experiencia en la regulación de ese sector. Esta
inexperiencia existe porque el movimiento global hacia la privatización de las
telecomunicaciones se ha dado solo en los últimos diez años. Consecuentemente,
la gran mayoría de los entes reguladores que existen hoy día son relativamente
nuevos. (Tabla 2.)
Aunque la privatización total del sector tomó varios años, Chile fue el
primer país en América Latina (y entre los primeros del mundo) que creó un ente
regulador independiente en el sector de las telecomunicaciones. Sin embargo,
debe tomarse en cuenta que durante el gobierno del General Augusto Pinochet el
rol de la Subtel era más simbólico que real, ya que el Subsecretario era un
militar con rango de coronel mientras que los dirigentes de las compañías
telefónicas CTC y Entel eran militares con rango de general. Por lo tanto, no
se puede decir con seriedad que un oficial subalterno tenía poder alguno para supervisar
las acciones de las empresas reguladas. Aun así, se puede argumentar que aunque
el poder del regulador fuera ilusorio, la infraestructura para regular el
sector de las telecomunicaciones se estableció con la creación de Subtel. De hecho, este fenómeno de un regulador
novato que es percibido como ineficiente o débil no es raro. Muchos países
comienzan a regular sus empresas de telecomunicaciones de forma tambaleante,
pero con el transcurso del tiempo se dan cuenta de que la única forma de atraer
(y retener) capital extranjero es con reglas consistentes y un sistema
regulatorio transparente. [7]
El objetivo de este estudio es
determinar cuán transparente es el proceso regulatorio de las
telecomunicaciones en Chile y cómo la Subsecretaría de Telecomunicaciones
(Subtel) interactúa con el sector regulado y el público. Para obtener una
visión realista de estas interacciones y del proceso regulatorio, entrevisté
funcionarios de Subtel, ejecutivos de las empresas del sector, ex-funcionarios
de Subtel, dirigentes de grupos ciudadanos y académicos y expertos en el ámbito
de las telecomunicaciones.
“Transparencia”
es la palabra que escuché con más frecuencia en mis conversaciones con
funcionarios de Subtel. En Chile, sin embargo, la transparencia en el ámbito
regulatorio de las telecomunicaciones todavía no tiene el significado que los
investigadores académicos le asignan a ese término.
De
acuerdo a Frieden, la transparencia regulatoria implica cuatro elementos. Primero, el público debe tener oportunidad de
participar en el proceso regulatorio, ya sea por escrito o a través de
reuniones públicas. Segundo, la agencia reguladora debe crear un expediente que
todas las partes interesadas puedan examinar y evaluar. Tercero, el proceso
regulatorio debe ser justo y tener reglas que se apliquen de forma consistente.
Finalmente, la agencia reguladora debe explicar en qué información basó sus
decisiones (o las normas o reglas que creó).[8]
Idealmente, esas explicaciones (o directrices) deberían ser publicadas para que
todos los interesados puedan examinarlas.[9]
Otros
académicos dividen el concepto de “transparencia” en dos—transparencia informacional y transparencia participativa.[10]
Transparencia informacional implica no solo que el público reciba información
sobre las acciones y decisiones de los actores gubernamentales, sino
también que tenga acceso a la
información usada para tomar esas decisiones. Transparencia informacional se
puede lograr cuando el gobierno emite directrices explicando el por qué de sus
acciones. Transparencia participativa envuelve participación pública en
decisiones políticas, ya sea en forma representativa—por ejemplo, grupos
ciudadanos—o participación directa.
Un
grupo de investigadores señala que la transparencia en las acciones
gubernamentales es la característica que más claramente define a las
democracias modernas.[11]
Demchak, Friis y La Porte aseguran que los gobernantes son más efectivos y
honestos cuando sus acciones están sujetas al escrutinio del pueblo y cuando
los ciudadanos tienen acceso a la información que el gobierno utiliza para
realizar sus funciones. Para que exista escrutinio obviamente tiene que haber
acceso a información.
Aunque
la transparencia parece ser una meta importante en la administración del
Presidente Ricardo Lagos, para que realmente exista transparencia regulatoria
en Chile se deben dar varios cambios fundamentales. Por ejemplo, las agencias reguladoras tienen
que cambiar su forma de operar, los funcionarios públicos tienen que ver el
concepto de participación pública en forma más amplia y las leyes que promueven
secretismo deben ser eliminadas. De lo contrario, el concepto de transparencia
se convierte en una palabra hueca, que se repite porque políticamente suena
bien. Por supuesto, estos cambios toman tiempo y no siempre son fáciles de
implementar, pero no hay duda de que una vez que el proceso de apertura y
transparencia comienza, es difícil dar marcha atrás.
Subtel
ha hecho esfuerzos loables para incluir a las empresas de telecomunicaciones en
sus discusiones sobre reglas y normas técnicas. Sin embargo, el público nunca está invitado a
participar—formal o informalmente—en ninguno de los procesos de la agencia, incluyendo
el de fijación de tarifas.[12]
Por otro lado, mientras Subtel trata de establecer un ambiente de cooperación
con los regulados, la Ley General de Telecomunicaciones requiere que el proceso
tarifario se lleve a cabo en secreto. Esto crea un clima de desconfianza contra
la agencia y el Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Telecomunicaciones,
especialmente cuando empresas reguladas, como es el caso de la Compañía de
Telecomunicaciones de Chile (CTC), retan la validez del decreto tarifario.
Continuar con un sistema tan cerrado cuando la política de la administración
del Presidente Lagos está abogando por un gobierno transparente equivale a
mantener la puerta cerrada mientras se invita a alguien a que entre por el ojo
de la cerradura.
Varios
expertos en política pública definen el proceso regulatorio como uno de
negociación, donde el poder relativo y la influencia de los grupos interesados
en participar afectan los resultados.[13]
Otros expertos han creado modelos donde se identifican los actores principales
y se trata de anticipar su efecto en el proceso regulatorio.[14]
En los Estados Unidos, por ejemplo, los actores principales, de acuerdo a
Krasnow, Longley y Terry, son el Congreso, el Presidente, las cortes, la
Comisión Federal de Comunicaciones, las empresas reguladas y el público. En
Chile, el elenco de actores es similar. El Presidente nombra al Ministro de
Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones y al Subsecretario de
Telecomunicaciones. El Congreso pasa las leyes y las cortes resuelven disputas
que no se pueden resolver por la vía administrativa. Subtel está a cargo de otorgar concesiones,
redactar reglas y normas técnicas y promover la competencia en el sector. La
agencia también tiene que regular las tarifas de empresas que carecen de competencia—por
ejemplo la Compañía de Teléfonos de Chile (CTC).
Participación
del Sector Regulado
A
pesar de que la diferencia más obvia entre el modelo regulatorio de los Estados
Unidos y Chile es la ausencia total del público como actor participante,[15]
las empresas reguladas solo comenzaron a ser actores importantes hace poco.
Hasta el año 2000 Subtel creaba reglas y normas técnicas sin consultar a las
empresas de telecomunicaciones.[16]
Pero en ese año la agencia creó dos mecanismos para aumentar la transparencia.
El primero estableció como política interna el invitar a las empresas a
participar en discusiones con los funcionarios de Subtel cuando éstos están
creando una regla. El segundo fue la creación del Comité Consultivo (CC) de las
Telecomunicaciones.
El CC
está compuesto por representantes de las empresas de telecomunicaciones que
operan en Chile—proveedores de equipo, operadores y proveedores de servicio de
internet—y ayudan a Subtel a recopilar información
y a redactar los borradores de reglas y normas técnicas. Algunos de los miembros
del CC pueden ser llamados a participar en grupos de trabajo, como el grupo de
trabajo sobre televisión digital, o el internet de tercera generación. Quiénes
participan en los grupos de trabajo depende del tema en cuestión, pero de
acuerdo con un miembro del CC, si algún miembro del sector regulado desea
participar en un grupo de trabajo, Subtel permite que participe.
Subtel
crea todos los grupos de trabajo, aunque la petición de un estudio puede
originarse en la agencia misma o a través de las empresas reguladas. Los grupos
de trabajo tienden a trabajar en asuntos técnicos, administrativos u
operacionales. Las reuniones, con excepción de la primera, se llevan a cabo a
través del internet.
La
participación de los grupos de trabajo se divide generalmente en dos etapas. En
la primera etapa, el grupo de trabajo recopila información técnica e investiga
cómo otros países están manejando los asuntos relacionados con la tecnología
que compete al grupo. El grupo de trabajo debe entregar un informe final en una
fecha predeterminada por Subtel. El informe generalmente incluye información
básica sobre la tecnología, marco regulador, equipo disponible y tendencias del
mercado. En la segunda etapa, Subtel escoge un nuevo grupo de trabajo que se
ocupa de redactar el borrador de la regla o norma técnica. En cada grupo de
trabajo participa un funcionario de Subtel.
Durante
el proceso de redacción de la regla o norma técnica, miembros del sector
regulado pueden acercarse a oficiales de Subtel y hacer recomendaciones o expresar
sus preocupaciones. Sin embargo, un miembro del CC indicó que los miembros del
comité tienen como regla interna no usar las reuniones del CC para tratar de
influenciar a Subtel.
Luego
de entrevistar a varios miembros del Comité Consultivo, es claro que todos
están conscientes de que su rol es asesorar a Subtel. Es esa agencia,
reconocieron los entrevistados, la cual determina qué estipulaciones van a
aparecer en las reglas o normas técnicas. Sin embargo, los miembros del CC
expresaron apreciación por la oportunidad de participar en el proceso de
redacción del borrador de las reglas o normas.
Uno de
los miembros del CC indicó que participar en el comité tiene un beneficio
indirecto, pero igualmente importante: Todos los competidores en el sector
están obligados a dialogar entre sí. Al final, cuando se redacta el borrador de
una norma o regla, aunque no todos los miembros del grupo de trabajo estén
satisfechos con el resultado, todos reconocen que tuvieron la oportunidad de
participar, dice un miembro del CC. Algunos miembros del CC incluso opinan que
las empresas que fueron representadas en los grupos de trabajo tal vez no
sientan la urgencia de acudir a los tribunales para protestar contra las normas
creadas, ya que tuvieron la oportunidad de exponer sus preocupaciones a Subtel
como parte de las discusiones de los grupos de trabajo. No es posible
documentar si esto es cierto. Sin embargo, miembros del CC indicaron que una
ventaja definitiva de los grupos de trabajo es que han logrado acortar el
tiempo para sacar las normas y reglas. En el pasado, el trabajo de
investigación y la redacción de una norma técnica o una regla podían tomar más
de un año. Ese tiempo se ha acortado a seis u ocho meses, lo cual puede tener
un impacto significativo en la introducción de nuevos servicios.
Juanita
Gana, ex Subsecretaria de telecomunicaciones, explica que aunque Subtel está
haciendo un esfuerzo por hacer el proceso regulador más transparente y
participativo, la ley no lo requiere. Subtel está haciéndolo por su propia iniciativa,
lo cual significa que bajo una administración diferente, la agencia podría
volver a su práctica de actuar en forma unilateral, sin solicitar la
participación del sector regulado.
Hacia un Sistema Regulatorio
Transparente
Aunque la inclusión de las empresas de telecomunicaciones en el proceso
regulatorio es un avance importante, queda aún mucho por hacer para alcanzar
transparencia regulatoria. Los próximos pasos deben ser (1) incorporar
participación ciudadana y (2) crear un sistema que permita al público, y a
otras partes interesadas, tener acceso a los procesos de la agencia y a los
documentos utilizados durante ese proceso.[17]
En 1999, la Subsecretaria de
Telecomunicaciones comisionó un estudio con Participa, una organización
que promueve participación ciudadana. Participa examinó el proceso de
participación ciudadana en la regulación de las telecomunicaciones en
Argentina, Canadá y los Estados Unidos. Basado en la forma en que esos países
incluían ciudadanos en sus procesos de regulación, Participa incluyó en
su estudio una enmienda a la Ley General de Telecomunicaciones que permitiera a
grupos ciudadanos tener varios grados de participación en el proceso
tarifario—desde tener acceso a
información (algo que aún no sucede en Chile) hasta participar activamente en
el proceso y hacer recomendaciones.
Las
recomendaciones de Participa pudieron haber sido el primer paso que
eventualmente moviera a Chile hacia la transparencia regulatoria en las
telecomunicaciones; al menos en lo referente a la fijación de tarifas. Pero es
importante recalcar que participación efectiva requiere acceso a información y
ése tal vez es uno de los problemas principales con la ley actual. Por ejemplo,
el proceso tarifario es totalmente cerrado y no hay posibilidad alguna de
escrutinio público. Pero en realidad el proceso tarifario es solo parte del
problema. Subtel tiene que cambiar la forma en que define “participación” y
“transparencia.”
Participación
debe incluir no solo a las empresas reguladas sino también a miembros del
público y la comunidad académica, entre otros. Estos miembros de la sociedad
chilena pueden hacer contribuciones importantes al proceso regulatorio y sus
comentarios y sugerencias podrían ser publicados en la página Web de Subtel
para que todas las partes interesadas puedan evaluarlos y responder. Este
intercambio de ideas movería a Subtel hacia un sistema regulatorio más
transparente y participativo y podría promover ideas innovadoras que
beneficiarían al público y a las empresas de telecomunicaciones.
Reformas
al Sistema Regulatorio
Aunque en mis entrevistas con
funcionarios de Subtel no percibí ninguna urgencia de incluir al público en los
procesos de la agencia,[18]
no hay duda que este es el momento oportuno para hacer cambios legislativos y
regulatorios que promuevan la transparencia. Subtel comenzó a moverse en esa
dirección en el 2000 y en el 2001 inició un proceso de auto evaluación que
incluye un examen crítico de la Ley
General de Telecomunicaciones. A través de reuniones con representantes de las
empresas de telecomunicaciones, ex oficiales de Subtel y ex ministros de Obras
Públicas, Transportes y Telecomunicaciones, expertos en el campo de las
telecomunicaciones y grupos representando los intereses de los ciudadanos, la
agencia espera recoger recomendaciones que serán incorporadas en un “libro
blanco.” La meta es usar el libro blanco como base para determinar que cambios
son necesarios para promover eficiencia y transparencia.[19]
Idealmente, Subtel debería también usar
esta oportunidad para incorporar mayor participación pública en el proceso
regulatorio. Uno debe recordar que nadie—ni los funcionarios de Subtel ni los
representantes de las empresas reguladas—tiene un monopolio de buenas ideas.
Por lo tanto, esta es la oportunidad de la agencia para demostrar que en sus
veinte años ha alcanzado un punto de madurez tal que la participación
pública—incluyendo ciudadanos individuales, grupos representativos, profesores
u otros expertos—se puede convertir en una realidad.
No hay duda de que en el sector
de las telecomunicaciones Chile ya ha dado los primeros pasos hacia un sistema
regulatorio más transparente y
participativo. Todos los empresarios que entrevisté evaluaron a Subtel y sus
esfuerzos para abrir el proceso regulatorio muy favorablemente. Esto indica que
la agencia y sus funcionarios son capaces de implementar cambios de forma
rápida y eficiente. Sin embargo, sería
buena idea que el proceso de participación que Subtel creó en el 2000 (por
ejemplo, el Comité Consultivo) fuera codificado formalmente. Eso evitaría que
en administraciones futuras se perdieran los logros alcanzados.
Tabla 1
Países Donde Existe Competencia en Todos los Sectores de las
Telecomunicaciones[20]
|
|
Argentina |
|
Australia |
|
Burundi |
|
Chile |
|
Georgia |
|
República Democrática del Congo |
|
República Dominicana |
|
El Salvador |
|
Guinea-Bissau |
|
Japón[21] |
|
Madagascar |
|
Perú |
|
Las Filipinas |
|
Suiza |
|
Estados Unidos |
|
Venezuela |
Table 2[22]
|
Año en que el Ente Regulador fue Creado |
País |
|
1992 |
Cabo Verde, Namibia, Nigeria, Singapur, Suecia Suiza |
|
1993 |
Bélgica Grecia, Hong Kong, Perú |
|
1994 |
Colombia, Tanzania, Zambia |
|
1995 |
Bolivia, Ecuador, Jordán, |
|
1996 |
Botswana, Costa Rica, El Salvador, Etiopia, Ghana, Guatemala, Honduras, Italia,
Pakistán, Panamá, |
|
1997 |
Australia, Austria, Brasil, Burundi, Francia, Islandia, India, Irlanda,
Kyrgyzstan, Luxemburgo, Madagascar, Malta, Nepal, Holanda, África del Sur, España,
Uganda |
|
1998 |
Albania, Bulgaria, Burkina Faso, Camerún, República Dominicana, Estonia,
Finlandia, Alemania, Malawi, Mauritius, |
|
1999 |
Angola, Bahamas, Bosnia Herzegovina, Bulgaria, Kenya, Mauritania, |
|
2000 |
Croacia, la República Checa, Gabón, Georgia, Guinea-Bissau, Polonia, República
Eslovaca, Turquía |
|
2001 |
Lituania, Arabia Saudita |
[1] La autora desea expresar su agradecimiento
a las siguientes personas y organizaciones: Comisión Fulbright en los Estados
Unidos y en Chile; Indiana University; Patricio Bernedo y el Centro de Estudios Mediales de la
Universidad Católica; Ileana Rozas y Soledad Puente, Facultad de Comunicación,
Universidad Católica; Fanor Larrain Verdugo, Departamento de Ciencias
Políticas, Universidad Católica; Ángela Vivanco, Escuela de Derecho,
Universidad Católica; Mirtha Campos, El
Mercurio; Ricardo Paredes, Universidad de Chile; Alberto Cabezas, Red
Universitaria Nacional; José Ricardo Melo, consultor; Renato Jijena Leiva,
abogado y consultor; Rossella Cominetti, Edgardo Mímica, Leonardo Mena, Jaime
Prado, y Juan Luis Pérez, Subsecretaría de Telecomunicaciones; Francys Lillo,
Motorola, Rodolfo Herrera Bravo, Contraloría General de la República, Juanita
Gana; miembros de la Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios
(CONADECU), especialmente Ernesto Benado; Consumers International; Andrea
Sanhueza, Participa y a numerosos ejecutivos de las empresas de
telecomunicaciones de Chile.
[2] Profesora asociada, Departamento de Telecomunicaciones, Indiana University, quien visitó Chile con una beca de la Comisión Fulbright en 2001.
[3]La privatización de CTC y Entel comenzó en el 1982 pero no se completó
hasta el 1990. Vea, Melo, José Ricardo,
“Regulación de Telecomunicaciones en Chile, Perú y Venezuela,” Instituto
Latino Americano de Planificación y Economía Social y Corporación Andina de
Fomento, 1997; Melo, José Ricardo, “Chile,” en E. M. Noam (Ed.), Telecommunications in Latin America, 1998, pp. 202-226.
[4]
Wallsten, Scott J., “An Empirical Analysis of Competition, Privatization, and
Regulation in
[5]Fink,
Carsten, Aaditya Mattoo and Randeep Rathindran, “Liberalizing Basic
Telecommunications: The Asian Experience,” Infrastructure, The World
Bank, Working Paper 2718,
November 2001.
[6] Frieden, pp. 85-87.
[7] Vea, por ejemplo, Freempong, G.K.
y W.H. Atubra, “Liberalisation of Telecoms: The Ghanaian Experience,” Telecommunications Policy, 25, 2001, pp. 197-210.
[8] Frieden.
[9] Vea, Galetovic, Alexander y Ricardo Sanhueza, “Regulación de Servicios Públicos: ¿Hacia Dónde Debemos Ir?” Revista Estudios Públicos, verano 2002. (El artículo no ha sido publicado aun, pero uno de los autores me envió una copia vía correo electrónico.)
[10] Balkin,
Jack M., “How Mass Media Simulate Political Transparency,”
[11]
Demchak, Chris C, Christian Friis, and Todd M. La Porte, “Webbing Governance:
National Differences in Constructing the Face of Public Organizations,” en Handbook
of Public Information Systems, G. David Garson, Ed.
[12] La ley no le provee a Subtel la discreción de abrir el proceso.
[13]
Bitran, E., & Serra, P., “Regulation of privatized utilities: The Chilean
experience,” World Development, 26(6),
1998, pp. 945-962; Sinha, N., “Regulatory reform: an institutional perspective”
en B. Mody, J. M. Bauer, & J. D. Straubhaar (Eds.): Telecommunications Politics: Ownership and Control of the Information
Highway in Developing Countries, 1995, pp. 287-308.
[14]
Krasnow, Longley, & Terry: The Politics of Broadcast Regulation, 1982,
p.1.
[15] El propósito de este estudio no es
determinar si el público tiene influencia significativa en el proceso
regulatorio. Esa es una pregunta importante pero que no puede ser contestada a
través de este estudio.
[16] Entrevistas con Alberto Cabezas, Gerente
de Comunicaciones, Red Universitaria Nacional, 29 de mayo de 2001; Juanita
Gana, ex Subsecretaria de Telecomunicaciones, 23 de mayo de 2001; Francys
Lillo, Gerente de Relaciones Gubernamentales de Motorola, 11 de mayo de 2001;
Leonardo Mena, Jefe de la Oficina de Infraestructura para el Internet, Subtel,
24 de mayo de 2001.
[17] En caso de que alguien piense que mi análisis está viciado por mis experiencias en los Estados Unidos, sugiero que lean el artículo escrito por los profesores chilenos Alexander Galetovic y Ricardo Sanhueza de la Universidad de Chile, “Regulación de Servicios Públicos: ¿Hacia Donde Debemos Ir?” Los profesores sugieren que en Chile se debe aumentar la transparencia regulatoria. También recomiendan que las agencias reguladoras deberían crear un sistema para acopiar información relacionada con el proceso tarifario y proveer acceso al público a través de sus páginas Web. Finalmente, los profesores recomiendan que los reguladores deberían publicar sus decisiones y explicar el diagnóstico técnico en que la decisión se basa.
[18] Por otro lado, lado, casi todos los ejecutivos de las empresas de telecomunicaciones a quienes entrevisté rechazaron como innecesaria la participación del público en el proceso regulatorio, ya que consideran que Subtel actúa como representante de los ciudadanos.
[19]Irónicamente, las reuniones que Subtel sostuvo con todos estos grupos fueron tras puertas cerradas. “Gobierno Estudia Profunda Reforma a Telecomunicaciones.” El Mercurio Online, 17 de mayo de 2001; “Comienza Reforma a Ley de Telecomunicaciones,” El Mercurio Online, 30 de julio de 2001. www.emol.com. (Sitio visitado el 20 de febrero de 2002.)
[20] Unión Internacional de Telecomunicaciones, www.itu.org (Sitio visitado el 10 de febrero de 2002).
[21] Japón es un caso excepcional porque a pesar de tener un sistema de competencia abierta no tiene ente regulador independiente
[22] Hay otros países que crearon un ente
regulador en la década pasada (tal como Argentina, Hungría, Latvia y
Venezuela), pero esos reguladores no son independientes de las fuerzas
políticas. Unión Internacional de Telecomunicaciones, www.itu.org (visitada el 15 de febrero de 2002).